Madagascar est probablement l’un des meilleurs témoins de la mobilisation internationale actuelle autour de l’aide au développement. D’abord parce que votre pays, déjà parmi les premiers bénéficiaires de cette aide depuis 2002, devrait être encore concerné par les mesures qui viennent tout juste d’être prises par les ministres des finances du G8 pour accélérer le désendettement des pays les plus pauvres ; il peut aussi porter témoignage du grand virage que la communauté internationale a fait prendre à l’aide au développement ces dernières années.
Pourquoi cette mobilisation ?
Pour résumer très brièvement le propos que je souhaite partager avec vous, je dirai que le développement, naguère caractéristique d’une relation de solidarité qui n’allait pas sans dépendance, est en train de créer une diplomatie nouvelle de la responsabilité, dans un monde qui vient seulement de prendre toute la mesure de l’interdépendance entre riches et pauvres.
De ce point de vue, 2005 est une année pressée, comme s’il fallait rattraper un temps précieux dans la lutte contre les inégalités : après l’engagement pris en 2000 par la communauté internationale autour des 8 objectifs du Millénaire pour le développement, nous en sommes 5 ans après, non seulement à l’heure du premier bilan, que tirera en septembre prochain le Sommet des Nations Unies, mais déjà au constat qu’il faut faire beaucoup plus, en mobilisant des ressources nouvelles, et beaucoup mieux en se coordonnant davantage pour que les objectifs fixés aient plus de chance d’être atteints.
La forte pression que nos dirigeants s’imposent pour marquer des points contre la pauvreté et les inégalités a des causes diverses mais convergentes. La lucidité commande de dire que la solidarité qui, pour des raisons morales, devrait être la première motivation de l’aide, a connu dans un passé récent des hauts et des bas, au point qu’on a pu, dans les années 90, constater un déclin des transferts en direction des pays les plus pauvres, notamment d’Afrique. Certains chroniqueurs sont allés à ce moment-là jusqu’à évoquer, de façon imagée, une « fatigue » de l’aide ; ils pointaient de façon crue une forme de lassitude du nord à l’égard d’un processus de développement butant sur des pratiques rebelles de corruption, de népotisme, comme si tout à coup, on les découvrait, et qu’on en tirait prétexte pour baisser les bras. La vérité est que cette éclipse partielle de l’aide est venue au moment d’une détente est-ouest rendant moins urgente la recherche entre les deux camps d’alliances politiques, notamment parmi les pays du sud les moins développés. D’une certaine manière bénéficiaires de la surenchère est-ouest, ceux-ci ont été de provisoires victimes collatérales de l’effacement de la logique des blocs. Cette situation particulière n’a pas manqué très rapidement de faire apparaître de nouvelles vérités, beaucoup plus dures et rebelles.
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Ø Premièrement, l’écart déjà croissant entre riches et pauvres, n’a cessé d’entretenir ce qu’on pourrait appeler un effet de « magnétisme » du sud vers le nord. Au fur et à mesure que les réalités du « village global » se sont imposées, rendant de plus en plus visible et lisible pour ceux qui ne savaient pas, ou mal, le monde dans lequel ils sont, les mobilités sud-nord, (d’ailleurs comme est-ouest en Europe), se sont accentuées. Elles n’étaient pas nouvelles, si l’on songe par exemple au rôle de la main d’œuvre maghrébine dans le « boom » des années 60 en Europe. Mais au lieu que celles-ci étaient provoquées pour satisfaire les besoins de développement économique du Nord, ces nouvelles mobilités se sont installées selon leur logique propre, puis se sont amplifiées, mettant en évidence, dans la conjoncture infiniment plus contraignante de la fin des années 90, ce que pouvait avoir d’attractif un modèle de vie et d’organisation sociale inconnue de beaucoup de pays de la planète. Tout à coup s’est faite jour l’idée que les inégalités de richesse exigeaient de nouvelles formes de partage ; sans quoi les déséquilibres deviendraient ingérables.
Ø Il faut à cela ajouter l’émergence plus récente d’une autre prise de conscience, celle-là venue des sciences. Elle a en un temps record imposé l’idée que la vie de l’homme ne s’enferme pas dans celle des Etats, mais que les principes de la vie ont un caractère universel, exigeant qu’à des préoccupations partagées soient apportées des réponses communes. La lutte contre le VIH comme celle contre l’effet de serre, quasi contemporaines d’ailleurs, sont emblématiques de risques majeurs nouvellement survenus comme des menaces sur l’espèce humaine. Qu’on veuille les cacher, ou se mentir pour éviter d’y remédier, et c’est toute l’humanité qui se trouve menacée, tout simplement parce que, autre effet du « village global », ce sont des risques qui sont fabriqués par l’homme, qui ne connaissent ni frontière, ni loi qui leur fasse barrage. Tchernobyl en apportait déjà une preuve accablante voilà 20 ans. On le voit, la solidarité s’est imposée comme une entente nécessaire pour la survie ; et le développement durable est une des réponses, scientifique et politique, aux dégâts engendrés par une non réponse aux besoins de développement tout court. Il faut maintenant gérer ce qu’on appelle les « biens publics »mondiaux.
Pour revenir aux inégalités, leur constat prenait dans la dernière décennie d’autant plus de force qu’il mettait en évidence d’un côté l’impuissance de nombres d’Etats au sud à proposer un modèle de développement attractif à leurs populations; de l’autre une difficulté de ces Etats à apprivoiser un modèle de démocratie que la communauté internationale souhaitait voir s’enraciner au Sud, pour donner plus de chance à la solidarité et à l’aide au développement. Elle le faisait aussi pour donner des gages, par une certaine moralisation, aux critiques les plus acerbes de l’aide. En fait, les deux choses sont liées.
D’une meilleure pratique de la démocratie, on attendait un renouvellement des élites politiques et du même coup des politiques de développement. Il n’était pas inattendu que les mêmes élites y contre-réagissent, en se pliant de plus ou moins bonne grâce à des règles qui, pour le moins, ont ici et là été adaptées. Quoique lents, les progrès de la démocratie ont toutefois été réels ; plus longs à venir, faute d’approches profondément renouvelées du développement, ont été les résultats pour les populations. Le fait est qu’il fallait une nouvelle génération de dirigeants, à qui leur légitimité donnait une obligation de résultats, pour que la pratique politique soit guidée par la recherche de progrès économiques et humains tangibles. C’est dans ce contexte, heureusement plus favorable, que nous nous trouvons aujourd’hui.
Ø Enfin, des événements encore plus graves ont précipité la prise de conscience. L’irruption, dans le quotidien des pays développés, d’une forme de terrorisme jusque là inconnue par sa violence et sa détermination, faisait surgir, sur le terreau des inégalités, travaillé par toutes sortes d’extrémismes, dont le fanatisme religieux, une force nihiliste et puissamment dénonciatrice de l’ordre établi, totalement sourde aux rationalités existantes, et capable d’armer en grand nombre des bras dans les pays marqués par de fortes inégalités, et dans les couches sociales de ces pays les plus vulnérables. A New York, le 11 septembre 2001, la puissance économique et la puissance tout court étaient frappées au cœur. A partir de là, et bien au-delà de la lutte nécessaire contre le terrorisme, il fallait bien qu’une autre logique plus profonde, plus systématique se mette en place. Nous sommes à ce moment crucial de refondation des solidarités, en réponse à un ordre mondial qui s’est vu menacé.
Vous le voyez, le terme de solidarité reste plus que jamais adéquat et nécessaire pour décrire le paysage du développement aujourd’hui, mais vous voyez aussi quelle densité il a prise : réponse aux risques de déséquilibre par l’inégalité et l’accès aux richesses ; réponse aux menaces qui pèsent sur l’espèce humaine par une recherche de prise de responsabilité qui ne peut être désormais que commune ; réponse au péril que le non-respect des droits humains fondamentaux fait ici ou là courir à la sécurité des populations et à la paix ; réponse enfin aux fanatismes, qui ajoutent à l’insécurité générale la violence aveugle, laquelle affole toutes les valeurs, fondatrices justement de la solidarité humaine. On est très loin, on le voit, de l’obligation morale, ou des liens d’opportunité qui prévalaient jadis.
La vérité est que le développement est au cœur des relations internationales parce qu’il est devenu l’une des clés de voûte des équilibres humains.
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Cette digression vous aura paru bien longue pour parler de la coopération française au développement aujourd’hui. Mais nous n’en sommes pas loin. De même que Madagascar, dans cette vaste région de l’Afrique et de l’Océan indien est aujourd’hui l’un des pays qui tire le meilleur bénéfice de la nouvelle solidarité dont je parlais, la France est, de son côté, probablement le pays emblématique du cheminement accompli ces dernières années par les pays les plus riches devant le développement.
Après la décolonisation, elle a, avec les jeunes nations issues de son ancien empire, établi un mode de coopération qui permettait d’organiser les Etats, et de conserver avec eux des liens politiques, économiques et culturels étroits. Les années 60–70 furent celles de l’assistance technique et de l’investissement productif. Ce fut d’abord une coopération humaine, avec, en Afrique subsaharienne, près de 7000 coopérants, beaucoup plus encore au Maghreb.
Avec les années 80, et malgré les incidences des « boom » pétroliers sur son économie, la France augmente de façon très importante le volume de son aide avec cette particularité que sa politique de développement soutient la voix de la démocratie et des droits qu’elle souhaite faire prévaloir dans le monde. Chacun se souvient ici du discours de la Baule, qui pour la première fois, dans un grand sommet de convivialité franco-africaine, introduisait la conditionnalité dans l’aide au développement bilatérale, au motif du respect ou non des principes de la démocratie.
Les années 90 ont inauguré une forme de pragmatisme dans la relation nord-sud : les principes sont restés mais ils ont davantage irrigué les instances internationales ; les moyens ont fluctué et de fait fortement diminué mais ils ont surtout été marqués par le portage d’une partie croissante de l’aide par l’Europe ; enfin, et peut-être surtout, les fidélités demeurent, mais elles s’expriment dans un cadre qui, sans renier les solidarités anciennes, accorde une place de plus en plus importante aux critères que se fixe la communauté internationale, donc à l’efficacité de l’aide. Ce que certains appellent alors « banalisation » de l’aide française, avec un accent nostalgique parce qu’ils y voient une perte d’influence, revient en fait à un long processus d’intégration de cette aide à des relations nord-sud reconfigurées, plus égales et responsabilisantes, plus adéquates à la résolution des grands défis que j’ai essayé de vous rappeler au début de cette intervention.
Enfin, à partir de 2001, par la volonté du Chef de l’Etat, à la fois le volume de l’aide française remonte rapidement, jusqu’à ré atteindre en 2003, mais désendettement compris, un niveau comparable à ce qu’il était au début des années 90 ; mais surtout, il est maintenant calibré pour augmenter avec deux échéances précises : en 2007, il devra avoir atteint 0,5% du PIB, et 0,7% en 2012. Pour le moment le désendettement des pays les plus fragilisés par la dette est encore au centre des préoccupations, et Madagascar y était très concerné ; c’est ce qui a déclenché ici un processus concerté entre partenaires, c’est à dire l’Union européenne, la Banque Mondiale et la France pour traiter la dette ; une formule de contrat de désendettement-développement a été utilisée par la coopération française, permettant à votre pays de disposer, au fur et à mesure et aussitôt ses échéances de dette remboursées, des sommes exactement équivalentes pour les utiliser dans son budget sur les priorités de lutte contre la pauvreté.
Autant dire que pour la première fois, le développement figure dans les politiques publiques françaises comme une priorité quantifiée, voire planifiée dans son volume et, je vais maintenant vous l’expliquer, dans ses modalités. Je n’ai pas besoin de vous dire que toute l’analyse qui précède se retrouve dans ces choix.
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Pour des raisons liées à sa propre évolution, la France peu à peu s’est imposée comme un acteur important de cette récente reconfiguration. Plus que d’autres bilatéraux en effet, dont la contribution au développement des pays les plus pauvres n’avait pas de lien particulier avec l’histoire nationale, la France de la fin du XXème siècle a, sans état d’âme, voulu tourner la page de son passé colonial. La géographie de son aide demeure, c’est le périmètre de la fidélité ; les finalités sont claires : l’amitié s’investit dans un partenariat au service de la responsabilité des Etats, et de leurs combats pour le mieux-être des populations.
Vous connaissez la géographie des solidarités françaises. Elle est restée remarquablement stable depuis les Indépendances. C’est d’abord celle de l’Afrique, de la grande Afrique puisque nous y trouvons, entre les pays du Maghreb et l’Afrique subsaharienne, et d’abord francophone, les tout premiers destinataires de l’aide française au développement. Parmi ceux-ci, il faut noter que 17 pays d’Afrique subsaharienne figurent parmi les 30 premiers bénéficiaires de cette aide. Au-delà, mais dans des proportions non négligeables, vous trouvez d’abord le pourtour méditerranéen avec le Liban et les Territoires palestiniens, puis les 3 pays d’Asie du sud-est, Vietnam, Cambodge, Laos, avec lesquels la France entretient des liens de même héritage, et où elle continue de jouer un rôle important ; ce fut et c’est encore le cas, lorsqu’il a fallu reconstruire le Cambodge meurtri par le régime des Khmers rouges. Enfin, la France garde des liens étroits dans les Caraïbes avec Cuba et Haïti en particulier, ce dernier restant une terre proche malgré la géographie, et ce d’autant que les collectivités françaises de Martinique, Guadeloupe, Guyane renforcent cette proximité, un peu comme le voisinage de l’île de la Réunion donne à Madagascar une sorte d’ « immédiateté française » .
Dans ces ensembles, je ferai une place particulière à l’Afrique et à Madagascar. En 2003, cet ensemble mobilisait un peu moins de 60% de l’aide française, soit l’ équivalent de près de 3 milliards de dollars. Et à l’intérieur de cet espace, une dizaine de pays occupent le haut du tableau. Ils recouvrent majoritairement l’Afrique de l’ ouest, mais on y trouve aussi le Cameroun et plus récemment la RDC, qui fait l’objet d’un gros effort de la communauté internationale pour sortir du conflit. Mais, ce qui vous intéresse particulièrement, on y trouve en fort bonne place Madagascar, entre le 6ème et le 8ème rang selon les années et les décaissements de l’aide.
Cette géographie de la solidarité française s’est fixée dans une première étape de réforme de la coopération française conclue et entrée en vigueur en 1999. Le gouvernement d’alors créait une « zone de solidarité prioritaire », traçant le périmètre de l’aide. Elle a peu varié depuis, compte au total 55 pays, dont la plupart, je l’ai dit, d’Afrique. Une autre caractéristique de cette zone, c’est qu’elle recoupe largement en Afrique la zone d’intervention de l’Europe, et de son outil pour le développement, le fonds européen de développement, que Madagascar connaît bien, puisque c’est l’un de ses tout premiers partenaires. On retrouve là une des caractéristiques de l’aide française ; c’est en effet celle des bilatéraux européens qui s’est le plus européanisée puisque la France fournit au FED sa première contribution soit 24,3%. Aussi dans la partie africaine de sa zone de solidarité prioritaire, l’addition de son aide bilatérale et de sa part au FED fait de la France largement le premier contributeur au développement.
La multilatéralisation de l’aide française s’exprime aussi dans le respect de la doctrine commune à la communauté internationale. Esquissé à partir de 1995, ce rapprochement n’a cessé depuis de se manifester, la France étant l’un des avocats les plus ardents du multilatéralisme encadré par les Nations Unies. C’est cette enceinte qui définissait en 2000 les Objectifs du Millénaire pour le développement, c’est elle qui les évaluera prochainement ; entre temps, le consensus de Monterrey de 2002 sur le financement de l’aide a ouvert une réflexion sur la mesure des besoins de développement et la recherche de nouvelles sources de financement pour y répondre. La France y a été très active, le Président de la République ayant confié à un groupe de travail le soin d’imaginer des propositions originales : la taxation des flux financiers, et une contribution levée sur les transports aériens en font partie, toutes assorties de pondérations permettant de dégager des ressources sans paralyser les échanges et les mobilités. On observe aujourd’hui sur ces questions une émulation positive des pays du G8 qui font du développement une toute première priorité, comme la Grande-Bretagne, coude à coude avec la France et défendant de son côté une « facilité financière internationale » qui a l’avantage de dégager des ressources mais l’inconvénient de les gager sur des remboursements futurs, ce qui en limite la portée sous la forme actuelle, compte tenu du fait que le développement exige des ressources durables et renouvelées sur le long terme. Enfin, la France a aussi été un fervent avocat du NEPAD, au motif qu’il apporte, à l’échelle d’un continent, la première preuve de responsabilisation des Etats, au sein d’un grand ensemble politique, l’Union africaine, pour envisager en réponse au défi de ce territoire immense, des solutions
Après le premier mouvement de réforme décidé par le gouvernement socialiste de M. Jospin en 1997 et mis en oeuvre en 1999, celui du précédent Premier Ministre, M. Raffarin, met en chantier en 2004 une nouvelle étape de cette reconfiguration. Deux comités interministériels, en juillet 2004 et en mai 2005 en arrêtent le principe et les modalités pratiques. J’en retiendrai ici deux éléments principaux : la sélectivité de l’aide et le partenariat.
La recherche d’une efficacité accrue de l’aide au développement a en effet montré que l’excessive dispersion des moyens sur un grand nombre de projets entraînait des dilutions dans les résultats, incompatibles avec ceux que l’on souhaite obtenir au travers des Objectifs du millénaire. Ce constat touche particulièrement l’aide française, héritée d’une époque de construction des Etats, et qui donc s’impliquait dans un grand nombre de secteurs. Le principe de sélectivité de l’aide s’est donc imposé à la France comme aux autres. Il repose sur deux dispositions complémentaires : la première exige de veiller à l’harmonisation des aides externes dans un pays donné de sorte qu’il y ait coordination étroite entre elles, pour éviter doublons et redondances, voire contradictions sur le même sujet. La seconde nécessitait la mise en place d’une formule de dialogue avec les Etats permettant de s’accorder sur les secteurs de concentration de l’aide, dans 7 secteurs qui sont en gros en cohérence avec les Objectifs de développement du Millénaire. Aussi la réforme prévoit-elle la discussion avec le gouvernement partenaire d’un « document cadre de partenariat » décrivant le contexte, les objectifs de la coopération, et les secteurs de concentration auxquels elle s’applique. Ce document est ici en gestation, et prévoira 3 ou 4 secteurs de concentration.
La France considère d’autre part que le dialogue doit être permanent avec ses partenaires sur des domaines traditionnels d’échange : la gouvernance, parce qu’elle concerne le cœur de l’Etat et sa modernisation ; l’enseignement supérieur et la recherche, la culture et la francophonie, qui font partie de ce que j’appellerai le dialogue intime entre nos pays sur les formations de haut niveau, la recherche, qui entre pour un part croissante dans le développement et la compétitivité d’un pays, et nos identités culturelles. Tous ces domaines font l’objet d’une activité continue entre les deux Etats, et sont à Madagascar illustrés par de nombreux projets, des dizaines d’accords inter universitaires, un appui circonstancié à la réforme de l’enseignement supérieur; des projets concernant la décentralisation et la régionalisation, la justice, les administrations financières, entre autres, sans compter l’activité d’un réseau culturel important, notamment associatif, celui de l’alliance française.
Je ne serais pas complète si je ne précisais pas que le « portage » des projets a aussi évolué : ainsi ce que nous appelons secteurs de concentration sur les priorités de développement (éducation, santé, agriculture et sécurité alimentaire, environnement, infrastructures…) sont désormais intégralement gérés par l’Agence française de développement, opérateur « pivot » de l’aide française. La gouvernance, l’enseignement supérieur et la recherche, la culture et la francophonie restent de la responsabilité directe du ministère des affaires étrangères, qui coordonne l’ensemble de l’activité internationale du gouvernement.
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Me voici arrivée au terme de ce parcours qui se voulait une mise en perspective à la fois historique, politique et diplomatique de l’aide au développement de la France. J’ai essayé de vous faire traverser à grands pas près de 50 ans d’histoire contemporaine, celle de la coopération ; et de vous montrer que nous sommes aujourd’hui dans une perspective toute autre, où le développement n’est pas seulement celui des bénéficiaires de l’aide, ce qui est indispensable, mais une problématique qui s’impose à tous, dès lors que c’est du fondement des solidarités que dépendra un avenir plus équilibré et plus assuré de paix. Je n’ai pas eu le temps aujourd’hui, ce qui serait un autre exposé, d’envisager devant vous ce que tout cela implique de changements dans notre diplomatie internationale. J’en esquisserai deux : d’abord, c’est une diplomatie qui plus que jamais devra être ouverte, parce qu’elle convoque le politique, le scientifique, mais aussi le social et le religieux. Le développement qui longtemps s’est installé comme une sphère technicienne un peu réservée, est devenu le carrefour des savoirs de la complexité humaine. Le second constat, c’est que dans ce parcours global de responsabilisation des Etats et des sociétés pour inventer le chemin de leur développement, se l’approprier, l’identité culturelle joue un rôle considérable. Avec ce qu’elle comporte de respect nécessaire mais aussi d’évolution indispensable des traditions, des coutumes, des tabous, c’est tout un patrimoine qui signale une société, mais peut aussi entrer en contradiction avec des mutations souhaitables humainement parlant ; cela est au cœur du sujet, un peu comme la « boîte noire » du développement. Autant que les sciences et la diplomatie, le culturel est le bien intime de l’homme. Qu’il soit compris et intégré au changement, et il devient un atout ; qu’il crispe et cristallise les peurs, et il devient l’ennemi du développement. Il n’y a pas que les pays les plus pauvres à le savoir, la crise européenne à laquelle vous assistez de loin connaît aussi ce mal de croissance, il est universel./.
